广东省人大制度研究会第24次研讨会论文：
党的十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。那么，如何设计预算管理规则，使预算从“政府管理的工具”变成“管理政府的工具”，实现代议机关和行政机关的相互制衡，从而进一步健全人民代表大会制度？近年阳江市人大常委会结合当地实际，积极依法履行重大事项决定权，突出加强对总投资逾37亿元的十个政府性贷款项目的全口径预算决算审查和监督，为人民群众看好“钱袋子”，取得了显著的经济效益和社会效益。本文就此作一个粗浅的探讨。
实践与成效
阳江属于欠发达地区，经济底子薄弱，基础设施落后，一直困扰着地方经济社会的发展。加强预算监督，加大资金投入，夯实基础设施建设，推动经济社会跨越发展已经成为共识。
第一次审查：加强政府性项目贷款预算监督。市政府经过深入和科学决策，决定向商业银行贷款解决基础设施建设资金不足问题，改善地方经济社会发展环境，并向市五届人大常委会第二十五次会议同时提交了《关于提请审议开阳高速阳江市区出入口连接线西平北路工程项目拟向商业银行贷款建设》和《关于提请审议迁建阳江市第一中学项目贷款地方财政统筹还贷有关问题》等两个议案。市人大常委会对两个议案进行了认真审议，作出了批准市政府通过有关单位向商业银行贷款作为项目建设资金的两份个决议。同时要求，市政府及贷款使用单位要加强对资金使用的管理监督，做到专款专用；要加强成本控制，及时还贷，规避风险，确保资金使用效率和运行安全；市政府要定期听取建设资金的使用、管理、偿还等专项报告，并将贷款项目建设进展情况、资金使用情况和还贷情况每年向市人大常委会报告。随后，在市人大常委会监督推动下，市城市防洪工程、市人民医院综合大楼、市一职新校区、市中医院新院、阳江高新区临港工业园中心区基础设施建设等项目先后与商业银行签定了贷款合同，十个政府性贷款项目总投资逾37亿元。
第二次审查：确保银行贷款尽早发挥效益。2011年3月市人大常委会组织调研组开展专项调研。调研组经过实地察看，敏锐地发现了一些问题：当时商业银行已经到位贷款13.9亿元，但是由于工业园区项目的征地、拆迁等工作未能跟上，项目建设工程进度缓慢，致使还有9亿多元的贷款无法及时用出去，还躺在银行账户里睡觉，每月产生利息上百万元！市五届人大常委会第三十一次会议认真审议了由市政府提交的《关于我市政府性贷款项目建设的资金使用管理及还贷情况的报告》，及时作出《关于对政府性贷款项目建设的资金使用管理及还贷情况报告的审议意见》。《审议意见》要求市政府，要加强与金融机构沟通，尽快将闲置的贷款资金投放到项目建设中，早日发挥效益；要加大协调力度，尽快解决好项目建设中征地拆迁问题，确保项目建设顺利进行；要建立贷款偿还机制，规避财政风险等。
第三次审查：破解十大贷款项目建设难题。随后，市人大常委会组织督查组对《审议意见》落实情况进行“回头看”督查。督查组将督查情况形成《关于政府性贷款项目建设的资金使用管理及还贷情况报告的审议意见落实情况的督查报告》提交市五届人大常委会第三十五次会议审议，要求市政府和用款单位要协调好各方面的关系，尽快想办法解决好项目建设中出现的各种问题，尽快发挥未用贷款的效益；要规范贷款资金的使用管理，做到资金跟着项目走，实现专款专用；要充分发挥人大监督职能，杜绝推诿和“踢皮球”现象，解决实际问题，共同推进政府性贷款项目建设进程。
第四次审查：保证政府性贷款有效使用和按期偿还。2012年10月市人大常委会再次组成检查组实地察看贷款项目建设和生产现场，认真了解政府性贷款项目建设和生产情况，听取有关单位对政府性贷款项目建设资金使用和还贷情况汇报。随后，市六届人大常委会第十次会议对市政府《关于我市市级政府性贷款项目建设的资金使用管理及还贷情况的报告》进行审议，并作出了《关于对市级政府性贷款项目建设的资金使用管理及还贷情况报告的审议意见》。《审议意见》指出，市政府和用款单位严格按照市级政府性债务管理要求，保证政府性贷款有效使用和按期偿还，实现了“借得来、用得好、还得上”良性循环，有效改善我市投资和发展环境。
目前，总投资37亿元的十大政府性贷款项目加快推进，发挥了显著的经济效益和社会效益。其中市一中和市一职顺利搬迁新校区后，学生安全和学校发展环境有了很大改观；市中医院搬迁新址后，医院业务量增加了两成；阳高速市区出入口连接线工程竣工投入使用后，大大减轻了市区交通的压力；阳江高新区临港工业园中心区项目充分利用贷款，完善了区内的基础设施建设，优化了投资环境，先后引进了广青镍合金、世纪青山镍合金、汉能工业等一批大项目，工业园区实现地方公共财政预算收入实现大幅度增长。
问题与分析
全口径预算监督不仅是一项加强预算管理技术层面的工作，更是推进民主政治发展的重要工作。但从阳江这几年工作实践来看还存在一些问题。具体表现在：
一是预算的公开度和透明度不高。由于长期以来财政预算都是由政府自行编制，很少听取社会公众的意见，向社会的公开度也很低，使预算行为在社会公众眼里披上了一层神秘感，时间长了社会公众便形成了预算是政府的事情，与自己没有关系的意识。而公共预算的本质不仅是预算资金投入要向公共服务领域倾斜，更要体现在预算编制执行是公开透明的，由于不公开不透明，社会公众无从了解政府要为社会提供哪些服务，也难以监督政府部门的执行情况。
二是预算审查监督广度深度不够。虽然目前政府已实行了综合部门预算，但提交人代会审议的仅仅是本级一般预算、政府性基金预算和社保基金预算，未覆盖全部政府性收支，人大监督范围不够全面，审查的深度和广度都不够。这主要是由于政府年度工作部署及重点项目确定相对滞后，政府预算实际编制时间较紧，向人大提交的预算草案不够细，反映的预算科目大都是列到“类”，而很少列到“款”、“项”，预决算报告只有文字材料，对一些重点内容没有其他附注或说明，人大及其常委会只能根据财政部门提供的数据进行审议，不可能对预算编制及执行过程进行更为深入透彻的审查监督。
三是预算监督的参与度不够广泛。一方面人大代表缺乏主动监督财政预算意识。人大代表普遍存在一种不正确的观点，认为预算是个专业领域，对财政预算缺乏监督意识，没有意识到预算本质上是政府怎么花钱，代表要做的就是监督该不该花这个钱。另一方面部分领导干部也缺乏主动接受预算监督的意识。公共预算监督的推进势必会触及一些重大、重要预算项目的安排和资金的使用，要求政府的权力和资金在阳光下运行，从某种程度上讲是对现有利益格局的一种触动。一些政府部门的领导没有认识到政府的钱是纳税人的钱，而将财政预算资金视作可以自己自由支配的，对于接受公开监督态度犹豫，甚至以种种理由不积极配合预算监督工作。
四是预算审查监督执行刚性不足。财政预算执行监控机制不够健全、监督执行刚性不足，每年人代会批准的财政预算，由于有一些部门切块资金和预留资金没有落实到具体的项目上，形成二次分配权，存在“部门申请多、找领导批条子多、临时性支出多”问题，造成政府在执行中随意性较大。同时由于政府间事权不清，上级政府年度临时性布置的工作较多，财政预算与年度发展计划衔接不够等，这些往往导致执行过程中预算调整和追加频繁，对政府的这种做法人大只能被动地采取事后“追认”的监督形式，影响了人大监督的严肃性。
思考与建议
完整意义上的全口径预算，应该是包括“公共预算、资金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算体系。所以，人大预算监督要从预算编制、审批、执行、调整到决算等环节进行全过程监督，构成一条完整的预算监督链条，同时要不断创新监督方法，规范监督程序，深化监督内容，切实提高人大对财政预算监督的质量和实效。
（一）营造预算监督氛围。要从增强预算监督意识入手，营造预算监督工作的良好氛围。组织人大机关工作人员、人大代表及政府部门相关人员有针对性、系统性地学习和宣传《监督法》、《预算法》，不断提高理论水平和业务素质。通过开展各项活动，形成人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新格局，增强预算监督工作的广泛参与性，从而提高人大代表监督财政预算的主动性和政府接受监督的主动性。
（二）注重审查事前介入。一要开展专题调研。人大财经工委须在政府“定盘子”前，深入到财政、国税、地税、审计和重要经济部门，了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，并在调查分析的基础上提出有针对性的意见和建议，为人大审批决策提供参考。二要完善预决算报告。要求政府提交的预决算草案，除提供文字报告之外，还要附相应的表格，将收支项目尽量列细，对项目设置和统计口径，作出注明或附说明，对专业术语作出简易的解释，避免预算太粗、太专业，便于人大财经工委在充分了解的基础上形成初审报告，然后提交大会审议批准。三要延长审查时间。可以把初步审查时间提到常委会审定之前，同时延长大会期间代表的审查时间，还可以就预算草案或若干重点事项安排时间，组织大会公开发言和询问，在此基础上再提交大会表决。
（三）强化预算执行监督。人大及其常委会要根据预决算的内容，突出重点，强化弱点，攻克难点，增强预算审查监督的刚性。一是加强对政府重点项目投资的监督。重点项目对区域发展起着十分重要的作用，应重点审查投资的项目是不是符合国家的产业政策，项目资金的投入、管理是不是合法规范，项目的产投比是不是符合效益规律；二是加强对政府举债的监督。政府举债既可能有利于区域经济社会快速发展，也可能带来负面影响，应重点检查政府举债是否必要，举债规模是否合理，举债效果是否明显；三是加强对政府性基金预算、社会保障预算的监督。应尽快消灭盲区，把三本预算纳入监督视野，全面审查收入、管理、运行、效益等情况，实施对完整预算的全面监督，让每一笔资金都在阳光下运行。
（四）完善法律监督保障体系。建议尽快修订出台预算法及相关配套法律，将财政改革的主要内容纳入法律规范之中，要对预算审查监督的职权范围、内容、审查时间、程序等预以明确，增强可操作性，使之适应新形势下预算监督的实际需要。在此之前，地方人大要在相关法律框架下，结合预算改革方向和当地工作实际，及时制定完善本级预算监督实施细则，使人大预算监督“有据可依、有章可循”，并以此来规范和约束政府的预算编制和执行行为，增强预算的约束力。
（五）着力提高预算监督水平。人大及其常委会对政府预算监督要由程序性转为实质性，现有的力量远远满足不了需要，因此要加强人员、机构建设。一是要充实专业力量。人大财经工委要增加人员编制，增加专业人员。二是要组建预算审查专家委员会，吸收精通财政、审计、会计业务的专业人员进入预算审查专家委员会，为人大及其常委会审查监督预算服务。三是要普及预算审查的一些基本知识。要对人大代表进行预算方面的知识培训，提高代表解读和审查财政预算报告的能力。四是要发挥审计的作用，必要时人大可以要求政府审计部门就某一项支出作专门审计。