广东省人大制度研究会第26次研讨会论文
法治视野下乡镇人大自身建设
邓盛球
建设法治乡镇是全面推进依法治国战略的具体实践。乡镇人大是最基层地方国家权力机关，加强乡镇人大自身建设，充分发挥乡镇人大作用，对建设法治乡镇具有不可或缺的现实意义，对全面推进依法治国具有重要的基础作用。现浅淡乡镇人大自身建设的现状、问题及其对策。
现状——表现“三个有”
近年来，各地乡镇人大不断加强自身建设，提高自身素质，通过依法履行职权，采取视察、调查、听取和评议等方式开展代表活动，推动了地方经济和社会的发展，促进了乡
镇法治建设。目前，乡镇人大主要表现为“三个有”：一是有组织机构。乡镇人大设有主席一人，副主席一人，办公室主任一人，专职干部一至二人。二是有办公场所。大部分乡镇设有独立的人大办公室，个别没有独立的人大办公室而与乡镇政府办公室合署办公。三是有常规活动。每年召开一次人民代表大会，闭会期间联系代表，反映代表和群众对本级政府的意见和建议。
问题——存在“四个不”
乡镇人大自身建设仍存在一些问题，亟需改进完善。
一是思想认识不充分。一些乡镇人大的同志认识不到位，认为人大工作依附于党政工作，习惯于按照党政领导的旨意办事，工作瞻前顾后，顾虑重重，使得宪法和法律赋予基层人大的权力形同虚设，阻碍了乡镇法治建设的进程。
二是履职意识不强。通常开展的代表活动只重视形式，实际效果不理想，有的代表列席会议不参加；有的代表审议报告不发言；有的代表闭会期间代表活动不积极；有的代表任职期间提不出一条议案或建议、批评和意见；有的代表由于各种利益关系对干部中饱私囊，侵害集体利益，坑害村民的行为视而不见；有的代表动机不纯，履职意识淡薄，把当选代表看作一种政治上的荣誉，只有荣誉感，没有使命感，成为“挂名代表”，造成群众对人大代表的不信赖，延缓了乡镇法治建设的进程。
三是法规制度的规定不详细。目前乡镇人大主席团成员大都由同级党委、乡镇政府干部兼任，他们同时承担了综治维稳等党政职责范围的具体事务，没有时间和精力去做好做细人大工作，造成乡镇人大干部工作的错位。乡镇人大干部既当运动员，又当裁判员，把监督者和被监督者捆在一起，最终导致无法监督，严重制约人大职权的发挥。按照规定一年至少召开一次乡镇人代会，但实际落实中有很大差距，有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高的现象。这些都在一定程度上损害了乡镇人代会的权威性。同时，由于法律制度存在一定的缺陷，缺少有效的激励措施，致使大部分乡镇人大工作人员一直没有晋升的机会，很多甚至一辈子“原地踏步”，在追求事业有为与仕途无位的矛盾冲突中，容易导致在其位而不谋其职的行为，打击乡镇人大工作人员的工作积极性，在一定程度上阻挠了乡镇法治建设。
四是办公活动经费不到位。乡镇人大每年召开的乡镇人代会、主席团会议，闭会期间开展的代表活动、视察、检查等都需要一定的经费，但是这些经费大都没有财政预算，影响乡镇人大工作的正常开展。目前乡镇人大普遍存在办公条件简陋的情况，办公室面积小，既要作为平时乡镇人大主席团工作人员处理档案、资料的地方，又要作为群众来信来访接待、人大代表提出意见建议的地方，同时办公设备也比较缺乏，难以适应信息化、网络化、追求高效的社会发展需求。
对策——着力“五个抓”
正确处理和妥善解决以上问题，切实加强乡镇人大自身建设，可从以下几个方面着手：
（一）抓业务培训，强化自身素质。
在乡镇人大干部及代表任职期间，要有组织、有计划地加强对人大干部及代表开展业务培训。通过学习《宪法》、《地方组织法》、《选举法》、《代表法》等相关的法律法规和人大业务知识，提高人大干部及代表对乡镇人大的性质、地位和作用的认识，增强做好乡镇人大工作的责任感和使命感。通过学习新的政策和法律法规，使人大干部和代表及时了解新动态、新形势。经常开展人大干部履职经验交流和研究，学习如何有效、高效地进行工作，经常开展代表履职经验交流和研究，学习如何提出高质量的议案和建议，增强做好乡镇人大工作的自觉性、主动性和积极性。通过学习和培训不断提高履职水平，加强自身素质，做遵纪守法的楷模，树立良好的形象，推动乡镇人大工作不断发展。
（二）抓联系沟通，搭建互动平台。
乡镇人大能否发挥作用，关键在于同级党委的重视与支持。乡镇人大要主动加强与同级党委的沟通，督促同级政府自觉接受人大的监督，切实配合支持人大依法行使职权；也要主动争取县区人大的关心与指导，规范乡镇人大的管理，促进乡镇人大工作。乡镇人大代表来自基层一线，与群众联系密切，忽视了乡镇人大的声音，也就是堵塞了当地党委、政府与人民群众沟通的渠道；而重视乡镇人大代表的声音，则有利于从源头上化解矛盾纠纷。通过设立代表与群众互动站点，完善代表联系群众制度，为代表和群众反映民声、维护民利搭载平台，使代表联系群众更加顺畅。阳江市阳东区雅韶镇人大代表组成代表工作小组进驻雅韶镇平岚村，采取视察、调查的方式，并在代表与群众互动站点认真倾听村民的声音，指导村委会依法民主选举、完善民主决策相关制度、开展民主管理、健全民主监督制度，保障了村委管理做到有章可循，促使本村法治管理、社会治安、计划生育、美丽乡村建设等顺利实施。
（三）抓制度建设，保障规范有效
乡镇人民代表大会是我国根本政治制度的基础环节，是社会主义民主制度的重要组成部分，完善乡镇人大制度是全面推进依法治国的题中应有之义。《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》自1995年实施以来，已经二十年有余，在该条例的规范及指导下，乡镇人大的工作开展得有声有色，但由于社会在进步，经济在发展，《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》应进一步完善，乡镇党委书记一般不兼任人大主席团主席，以便想大事、谋大局、协调各方。尽量减少人大主席团成员兼任行政职务的人数，行政机关领导和干部也不兼任人大主席团职务，代议机关与行政机关分开，决策权与执行权分离，可考虑把乡镇人大主席团作为常设机构，规定每两个月召开一次主席团会议，商讨处理重大事项，以利提高人大地位，加强监督，提高政府依法行政能力和水平。同时要规范乡镇人大工作的程序和制度。为保证程序到位，使代表有足够的审议时间，对乡镇人代会的会期也应有明确的规定，防止草率走过场。对于乡镇人大工作制度建设，近几年来，阳江市阳东区人大常委会根据监督法，结合各镇人大工作实际，指导区内各镇人大建立“三六九”制度。“三”即三项职责：主席职责、副主席职责、办公室工作职责；“六”即六种制度：代表学习培训制度，联系代表制度，代表述职制度，评议工作制度，督办代表议案及建议、批评和意见制度，处理群众来信来访制度；“九”即九个簿册：主席会议记录簿，学习培训记录簿，调查视察记录簿，来信来访记录簿，评议工作记录簿，督办代表议案及建议、批评和意见记录簿，上级人大交办事项记录簿，办理实事记录簿，联系代表情况登记簿。在该制度的规范下，阳江市阳东区东平镇启动人大代表向选民述职评议试点工作，选出部分镇人大代表向选民述职，接受选民的评议，抓好选民反馈意见的整改落实，同时将取得的经验进一步推广，促使各镇人大充分发挥各项职权，在制度上为各镇人大自身建设打下了坚实的基础。
（四）抓考核激励，促进积极履职。
对乡镇人大工作进行考核是加强自身建设的一种重要手段。由于上一级人大对下一级人大不存在领导与被领导的关系，一般没有建立考核机制，而导致“挂名代表”的出现。只有完善人民代表大会制度，建立乡镇人大工作考核制度，引入激励机制，实行奖惩措施，才能使乡镇人大工作更好地开展。乡镇人大应积极与同级党委以及上级人大沟通，一方面要完善人大代表考核制度。可建立个人实绩档案库，以纸质和电子档案的形式归档，记录代表提出的议案及建议、批评和意见，记录代表参加小组活动情况，记录代表参加会议情况，记录代表联系群众情况，记录代表述职情况等。每年进行“优秀代表”评选，并记录入个人实绩档案库。通过建立个人实绩档案库对那些有实名而无实绩的“虚假代表”公布于众，列入黑名单，不再举用，对那些依法反映民意，乐于为民办事、积极建言献策的代表大力宣传表扬并作为向上级推荐当选更高一级人大代表的依据，有效地激发代表参政督政、依法履行人大代表职权的积极性，充分发挥乡镇人大代表的作用。另一方面要建立人大干部考核机制。由于乡镇人大主席兼任党委书记，应把副主席、办公室主任、专职干部列入重点考核对象，把做好人大工作与招商引资、解决“三农”问题、教育卫生、环境保护等工作平等对待，把对乡镇人大干部述德述职、评德评绩有机结合，制定相应的考核细则，用不同的规则考核不同层次的干部，体现出考核的公平性，同时要根据考核结果，及时提拔优秀的、实绩突出的人大干部，调动人大干部工作积极性。
（五）抓硬件配置，提高工作效率。
改善办公条件，建设舒适的服务环境是进一步强化和改进乡镇人大工作的一项重要举措。乡镇人大要主动要求乡镇党委协调乡镇政府，根据人大实际工作需要，本着厉行节约和确保必须的原则，给予乡镇人大工作提供经费和物质支持，保证人代会活动、代表履职行为等方面的经费及时足额到位，不影响人大工作、代表活动的正常开展。一要建设好人大场所。政府要投入足够资金，以翻新改造或新建的方式，建设好乡镇人大办公室和人大活动室，在各乡镇和村设立代表与群众互动站点，将组织机构、规章制度、相关信息、各类图表上墙，给人大机关和代表为民服务提供舒适的场所和环境。二要改善办公设备条件。乡镇政府要列出专项资金加强人大工作设备和办公用品的配置，如桌椅、电脑、打印机、照相机、档案袋、文件资料柜等，满足新时期下人大工作需要。同时结合本地方经济状况，为乡镇人大会议室安装配备电子表决系统，改变过去通过举手或无记名投票对相关事项进行表决的方式，让代表们摆脱思想包袱，真实反映表决意愿，促使代表工作更好地开展，对推进乡镇法治建设具有积极的现实意义。
（工作单位：阳江市阳东区人大常委会综合科；职务（职称）：科员；联系地址：阳江市阳东区人大常委会综合科；邮编：529931；联系电话：6611426,18900800513；全文共3982字）