广东省人大制度研究会第25次研讨会
如何认识和推进社会管理、治理与法治
——地方人大及其常委会监督社会管理谈
李联欢 冯瑶瑶
【主题词】社会管理 法治 人大监督
实现伟大的“中国梦”，社会管理法治化赋予时代的使命。社会管理重点在基层，难点在农村（社区），推动社会管理、治理与法治的高度融合，离不开各级人大及其常委会对政府和司法机关的有效监督。笔者实践多年，试从社会管理、治理推进法治化角度，探讨地方人大及其常委会的监督。
社会管理、治理、法治的迫切性
“留守儿童”犯罪。青少年教育是社会管理的重要课题，缘由该项问题带有社会管理和依法治理特征，也由于青少年是祖国政治、经济、社会、文化等建设的希望力量。“留守儿童”犯罪频发是教育缺失以至社会问题的真实反映，而成为社会管理者和公民普遍关注的重要问题。2014年5月29日，据“广州中院法庭开放日活动”称，2011年至2013年广州市未成年犯罪年龄在16岁至18周岁，六成青少年犯罪有“留守”背景（摘自《广州市未成年人权益保护现状和存在问题》）。
环境治理事件。2014年3月5日，我国首例判决王某明涉嫌排放有毒物质而严重污染环境的刑案在广东中山开庭。大气污染、水污染、固体废物污染和噪声污染成为幸福社会建设障碍，影响人们身心健康的“四大杀手”，诱导诸多社会管理问题，地方政府享受GDP盛宴，人人都是雾霾的制造者和受害者，民众对环境保护知情权、参与权、表达权、监督权表达渠道不畅，影响环境社会风险评估不足，维稳工作处置不当，反对石化PX项目、反对工矿企业及垃圾场火葬场选址群体事件频有发生，从而诱导出对公权力的不信任，造成严重的社会危机。民众重视环境治理程度前所未有，浙江省富阳市综合治理水环境三年行动计划，1400多名四级人大代表（浙江省、杭州市、富阳市、乡镇）全面查找“一江一溪”污染源（来源于《中国环境报》，2014.5.30）。
代表声音。以解决民生问题为抓手，推动社会依法治理，2014年全国“两会”上，汇聚了“三个最‘严’保‘舌尖上的安全’”“向污染宣战”“养老并轨”等十个民生热词，政府管理和人民群众的期望，必须严守法律、法规和标准，防止社会管理的混乱，保“舌尖上的安全”、无“心肺之患”、享“发展的成果”……
广东省各级人大重视社会管理工作，2014年该省重视社会矛盾化解和基层社会治理等社会管理方面的立法，《广东省信访条例》三月份通过，《广东省社会组织条例（草案）》、《广东省村务公开条例（修订）草案》为提请初次审议的法规案（摘自《广东省人大网》，2014年5月6日）。
上述情形，反映人大和社会管理机构重视社会依法治理，反映人民群众日益增长的物质文化需求同经济社会发展不相适应。涉法涉诉、劳资关系、社会治安、生活服务、医疗养老、食品安全、就业等现实问题无法解决。
社会管理法治化深层次原因
从表面分析，“维稳怪圈”是社会管理典型现象。政府和司法机关协调利益相关方，维稳成本和公共安全财政支出不断加大，社会矛盾利益冲突数量增加，而性质日趋剧烈，转型社会时期剖析社会管理从治乱走向法治的深层次原因：政府和司法机关社会治理必然特征从终极看，为了切身利益而展开维权和社会抗议行为，以“四权”（知情权、参与权、表达权和监督权）促进“三民”（民权、民主和民生）。
城（乡）不同类别和区域人群看，低保、医疗、养老、就业、权益表达功能滞后，思想和理念带来困扰，社会管理的法治手段而增加前所未有难度。涉法涉诉、土地征用、房屋拆迁、企业破产、环境保护、劳资纠纷、食品药品安全等问题依法存在，就业、入学、看病、治安社会现象引发矛盾纠纷，社会管理创新工作任重道远。公众诉求看，概括源头预防、规范秩序、协调联系、化解矛盾、风险控制、强化监督等方面，体现提供服务、改善民生、保障权益、依法治理、干部廉洁和公平正义，社会管理者需要具备更高治理和法治素质。
管理者与被管理行为特征看，社会管理者法治观念难以适应社会发展的需要，地方政府重经济轻社会管理，重强势群体轻弱势群体，重人治轻服务协商，政府和司法机关缺乏服务而更多运用经济、行政和命令手段，权益诉求者“信访不信法”、“信闹不信理”，法庭的仲裁终结案件回到调解程序而误导信访人不信法律。
利益多元化看，社会分工和收益差距过大，社会管理法治化没有终止符。2013年“基尼系数”为0.473，表明我国经济体的收入分配差距较大，收入分配不合理，公权部门垂直和条块划分，国营垄断企业收入过高，社会管理依法治理难度加大。
地方权力机关履职方面，人大监督地位与党委权力机关权限认识不清，存在着“党委点头，政府高兴”的顾虑。随着推进法治国家进程加快，地方各级人大及其常委会监督社会管理任务日趋繁重，面对庞大的政府部门和司法机关，专门人才明显缺乏，人大常委会组成结构不尽合理、专业人员比重偏低。代表监督“一府两院”社会管理和依法治理作用力度不够。
互信、良法、善治、组合是社会管理法治化举措
老子说过，“政善治，事善能”（政务要善于调治，事情要善于去做）。笔者认为，管理、治理、法治存在辩证统一联系，社会管理、治理以至法治是必然选择，法治是社会管理、治理的必经之路。当前正处发展黄金期和矛盾凸显期，地方人大常委会应该以超常规状态，以释放工作正能量，推进社会管理的法治化：
互信——社会管理法治化入口。地方权力机关确立社会管理法治化的互信，以互信推进社会管理法治化。普法，大力推进社会管理方面法律法规宣传，调研、视察监督手段提高公民普法覆盖率和知晓度，同时确保知法对等，杜绝以法压人、以人压法；自信，地方人大常委会在遵循道路自信和理论自信同时，确定符合当地实际的社会管理法治化制度自信，即经济、政治、文化、社会高度融合，实行社会管理对象和事项为主体的制度确立和制度创新；协调，地方人大常委会充分利用合作、包容、共识、联系指导和监督相结合方式，促进社会管理法治化；公开，加大督促政府和司法机关“晒权力”及“亮家底”力度，公众的全权、全面、全程监督更加便捷。广东省的市、县人大常委会延伸监督46个省直部门和649项行政审批事项“权力清单”的各地执行情况，以贯彻执行“权力清单”助推社会管理事务更加有效，减少社会治理和法治障碍。阳东县人大常委会以调研和询问、视察方式，监督该县人民法院运用司法现代信息技术推进司法公开，以“阳东法庭网”为平台，提高司法公信力的例子值得推广。
良法——社会管理法治化关口。良法指社会管理法律法规，也指社会管理的规章制度，把握法治化的关口，需要制订良法，即管理社会立法的“顶层设计”。具有立法权的地方人大常委会，制订社会管理良法时，必须经过社会各个阶层的代表充分酝酿、协商、博弈形成的规范文件。该立法列为任期规划和年度计划，立法前安民公示，不能立法部门利益化和利益化部门立法，良法制定时具有时代性（新时期特征）、前瞻性（若干年管用）、广泛性（八成以上民众利益）、专业性（人才参与比例高）和操作性（标的明确）。社会管理的良法是质量立法，是“小而精”，而不是“大而全”。地方人大常委会社会管理方面立法必须走“三审程序”，即初审程序、再审程序、终审程序。该良法突出关注民主民生民权，确保生存权和发展权，为减少青少年特别是“留守儿童”的犯罪，需要立良法；整治环境污染，克服民众不满情绪需要立良法。无立法权的地方人大常委会制定决定时可以参照以上做法。
善治——社会管理法治化通道。地方人大常委会推动社会管理善治，其监督措施体现平等关爱，增量提质，统筹兼顾和公平正义等。询问、视察、调研和听取报告等措施，具有推动社会管理法治化的“正能量”，监督政府和司法机关社会管理功能发挥上，应该积极推行向常态问责、规范问责、异体问责、绩效问责转变和延伸，夯实被监督对象的社会法治基础。代表充分采取专题询问和“回头看”等方式，推进政府和司法机关的社会管理常态化工作，以形成经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的体制、制度、机制、规划，实行依法管理和依法治理并存，强调严格执法向推行决策和执行与法治环境改善相结合。
社会管理法治化，地方人大常委会应该以协同共治和善治手段促进社会发展，由全能政府变成有为政府、有责政府和有限政府。应该从利益共享，以依法化解农村（社区）深层次矛盾和问题为抓手，以经济（收益分配）、政治（民意充分表达）、文化（核心价值观和道德观培养）、自然（环境保护）等因素，寻找出符合当地公共安全、流动人口、交通秩序、民生权益等四个方面的社会管理法治化良好途径。应该从法治惠民角度，积极督促和推行社会治理机制、改善民生福祉，提供公共法律服务，加快法治社会的建设过程。
组合——社会管理法治化推进器。社会管理法治化需要形成“党委领导、人大监督、政府负责、各方参与、共同推进”局面，地方人大及其常委会既要打好监督政府政权运行的“组合拳”，以反对“四风”和“八项规定”，结合当前开展群众路线教育实践活动转变思想和工作作风，增强被监督对象正确行使公共力的“软实力”。又要积极发挥人大在党委、政府、司法以及群团组织在推动社会从治理到法治的带头模范作用，各级人大及其常委会做到守土有责，成为有为人大、有位人大和有威人大，确保地方社会管理的法治化。
阳东县人大积极发挥监督教育管理法治化的例子值得推广，2014年该县七届人大三次会议把《关于加强教育强县建设》列为其重点建议，而《关于重视农村“留守儿童”问题，促进下一代身心健康成长》为阳东县七届三次党代会（常任制）代表唯一议案，积极实施《阳东县依法治校实施方案》， 该县教育创强覆盖面达80%，并且建立“农村留守儿童”档案登记机制、心理辅导机制、安全教育机制、结对帮扶机制，开展1522名留守儿童的关爱活动，从人大党委两个层面加快推进该县教育依法管理进程。
（李联欢，阳东县依法治县办副主任； 冯瑶瑶，阳东县人大办公室科员； 联系地址：阳东县德政路机关大院3号楼408；邮编529931， 联系电话0662—6650389、13702672326，字数3937。）