党的十八届三中全会的决定指出，“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”可见，十八届三中全会对加强人大监督工作特别是增强监督刚性提出了全新要求。近年来，地方人大监督工作逐步加强，监督实效不断提高，但是在实践中还存在“不愿监督、不好监督、不敢监督”的薄弱环节，影响了人大作用的发挥。本文以阳江市人大常委会和阳东县等县（市）区人大常委会监督工作实践为例，分析地方人大在增强监督刚性过程中存在的问题及原因，探讨改进的意见和建议，以期对加强地方人大监督工作有所裨益。
地方人大开展刚性监督工作的实践
地方人大作为地方国家权力机关，加强对同级行政机关、审判机关、检察机关进行监督，是宪法和法律赋予的一项重要职权。2007年开始实施的监督法明确规定了地方人大及其常委会可以通过采取听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；法律法规实施情况的检查(即执法检查)；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等七种形式行使监督权，实现监督职能。其中，前四种监督由于是针对有关机关例常的职能工作所开展的监督，因而被称为常态性的监督，而询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等后三种的监督是在特定场合、针对特定的人或事开展的监督，因而被称为非经常进行的、非常态性的监督。
然而，无论是常态的监督还是非常态的监督，都是由宪法和法律以法律规范的形式加以明确规定的，是规范化的监督形式，是具有法律强制力、能直接产生强制效果的监督——通过完备和有效的制度纠正受监督对象的违宪违法、追究法律责任。因此应该说，监督法赋予人大的七种主要形式的监督都是刚性监督。但是，在实际监督工作实践中，地方人大更偏向于采用前三种方式。以阳江市及所属县市区人大常委会监督工作为例，近年所采取的监督方式基本上是听取和审议专项工作报告、计划与预算监督、组织执法检查等常规性的监督形式，至于运用监督法规定的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等法定的刚性较强的监督形式进行监督比较少，有的甚至还是空白。具体情况为：
询问方面：人大常委会举行审议时主动邀请“一府两院”有关领导和有关部门负责人参加，并就个别问题询问相关情况。但仅限于情况补充，没有正式的专题询问监督。
质询方面：监督法实施以来，市、县人大常委会基本上没有组织开展人大质询。仅有的一单是2007年江城区人大借助区六届人大二次会议召开时机，常委人组成人员联名就该区社保相关问题提出质询案，并以会议形式要求社保部门口头答复，邀请出席会议的代表参加，推动了相关工作的解决，如社保缴费时限、处置问题和社保卡使用等。
特定问题调查方面：没有开展。
撤职案的审议和决定方面：没有开展。
备案审查方面：截至目前，市人大常委会共收到市政府报来备案规范性文件36份，江城人大收到0份，阳春收到3份，阳东收到0份，阳西收到7份。但也都是备而未审。
当前地方人大实施刚性监督形式遇到的问题及分析
从上面地方人大监督工作实践可以看出，监督法虽然将地方人大的监督工作纳入规范化、法制化轨道，但是存在的问题也不少，特别是刚性监督缺位、力度弱化、实效不高的问题尤其突出，有人将它概括为：“老办法(个案监督、述职评议)不能用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”。这个说法虽然有些偏颇，但在一定程度反映了地方人大监督工作所面临矛盾和困境。具体体现在：
监督主体弱化，不愿使用刚性监督。作为监督行为主体的地方人大及其常委会组成人员，在结构、素质、认识等方面存在一些薄弱环节，制约着人大监督工作的有效开展。目前，地方人大常委会领导成员基本上是由于年龄关系从同级党委、政府岗位交流过来的，常委会工作委员会的负责人也都是这样从市直部门领导岗位退下来安置到人大的。这些人阅历丰富，年纪较大，大都抱着“和为贵”以及“多栽花，少栽刺，留着人情好办事”的处世心态与习惯，抱着不求有功、但求无过、站好最后一班岗的心态，对人大监督工作存在畏难心理，主动监督意识不强；也由于上了年纪，以“老同志”自居，不愿学习，对人大依法履职一知半解、创新能力不够，在行使监督权过程中缺乏勇气和信心。有人甚至认为人大监督是挑刺、找麻烦，在行为上规避人大监督，人大代表或常委会组成人员也较愿意采用比较平和、适中、易于为相对人所接受的方式，对质询这种“针锋相对”、对特定问题调查这种“追根问底”、对撤职这种“砸人饭碗”刚性的监督形式往往不愿使用。
制度尚未健全，不易使用刚性监督。2007年实施的监督法，从表面看来，似乎是加强了人大监督工作，地方人大依法行使的权力大了很多、规范了很多；但从实践来看，却不同程度存在制度本身不完善、操作性不强的问题，许多方面都难以开展，影响了监督工作实效和刚性。如监督法对询问和质询的规定上：一是没有明确质询案提交及答复的期限。作为一种权力行使的程序，期限无疑会造成低效率或久拖不决，甚至不能保证权力实现；二是没有明确责任追究制度。在常委会组成人员对受质询机关的答复不满意的程序方面规定得很笼统，仅规定“提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，受质询机关再作答复”（监督法第三十七条），该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施，以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责任这些问题，不利于质询权的真正实现。再如对特定问题调查的规定上，没有确立取证强制制度。监督法第四十二条规定，调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。但没有规定国家机关、社会团体和公民拒绝提供必要的材料怎么办。监督法的这一规定缺乏了制度的刚性。又如对撤职案的审议和决定的规定上，没有涉及人大如何与党委在干部撤职程序中的衔接，在坚持党管干部原则下，如何依法行使撤职权还需人大在工作实践中完善。由上可见，对质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三种本来就很少或基本不用的监督形式，在实践中很容易被冠以缺乏工作经验、力度拿捏不准为由继续被束之高阁，停留在纸上。
体制存在盲区，不敢使用刚性监督。由于历史和社会的原因，党政职能至今未明确分开，难免造成人大监督的尴尬局面，以至于人大在依法履行监督职权时不敢作为。目前各地人大常委会一把手都由党委主要领导兼任，地方重大问题大都是由党委、政府联合决定，如果这个决定与法律、法规相悖，人大无法通过监督予以纠正。一些需要由人大及其常委会会议审议决定的重大事项，政府提请作出决定后，以党委和政府联合行文下发，实施过程中如果出了差错，人大就很难监督。同时，地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财政权，人大对同级党委书记无权监督，政府一把手又是党委二把手，由于实行一把手负责制，权力过于集中，集体领导基本流于形式。拥有权力最大而最需要监督的各级党政主要领导成为本级人大机关权力监督的盲区。
地方人大依法开展监督增强监督刚性的思考
刚性是人大监督的固有属性。在目前我国独有特色的社会主义性质的权力监督体系中，人大监督是代表人民进行的监督，是最为根本的监督，最全面、最直接地体现了一切权力属于人民的人民主权原则，因而在所有的监督中地位最高、监督范围最广，具有最高权威。因此，要增强地方人大监督刚性，必须在以下几方面下功夫：
（一）增强人大监督主体作用。一是党委要重视人大干部队伍建设。通过组织培养将德才兼备、有知识、有能力的干部选拔到人大机关工作，切实让人大干部感到有用武之地；建议借鉴党委政府推进干部交流使用的做法，探索在人大系统开展干部交流使用方式，或者将年轻干部与党委、政府部门交流锻炼，增强人大工作活力，改变“人大是养老机构”的形象。二是要支持人大依法行使监督权。党委在作出涉及经济社会发展全局和广大人民群众切身利益的重大决策前，应广泛听取人大及其常委会的意见和建议。党委作出的重大决策和重大部署，要及时向人大常委会党组通报。凡属于人大及其常委会法定职权范围内的重大事项，都应交由人大审议作出决议、决定，通过法定程序转变为国家意志；凡涉及人大及其常委会表决通过或实施监督的重大事项，避免党委、政府联合发文。三是要改变过去“以党代政、党委决策、政府执行、人大监督”的工作模式，为在党委领导下凡属于人大及其常委会讨论决定的本行政区域内各方面工作的重大事项都应做到由“党委领导、人大决定、政府执行、人大监督”的工作模式，切实增强人大监督的主体作用。
（二）健全人大刚性监督体制。要探索建立、完善监督法框架下的监督体制，其中重点健全询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等制度，使监督权行使常态化，对不依法办事，不执行人大及其常委会作出的决议决定，不积极作为或者乱作为，侵犯广大群众的利益的事件，依法启动问责性监督手段进行监督，切实增强人大监督的约束力、权威性。同时，建议省人大及时出台监督法实施细则，特别是询问和质询、特定问题调查和备案审查的实施细则，要有明确的程序、处置、问责等规范，确保实施的可操作性和实效性；建议对备案审查工作进行单独发文，明确备案审查工作的范围、职责、程序等，必要时成立专门备案审查办公室，落实专门人员，加强人大与司法机关的工作沟通协调，建立工作联动机制，解决备案审查只备不审的问题。此外，要加强地方人大工作业务培训，特别是备案审查等专业性较强的业务知识培训，提高人大工作者的业务水平。
（三）改革和完善权力运行机制。一要建立“一把手”的权力与责任相配套的工作机制，一旦决策失误或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，还要追究“一把手”的领导责任。因此，要研究完善领导责任追究制，避免集体负责而出了问题又找不到责任人的状况。二要完善现行的领导体制。建议改革当前存在的党委书记兼任同级人大常委会主任的做法，或者争取人大常委会主持工作的副主任兼任同级党委副书记，或列为同级党委常委会班子成员，这样才能从实质上提高地方人大常委会的地位，在实际监督工作中挺直腰杆依法履职行权。三要改善现行的监督体系。建议把审计、监察部门从政府现行序列中独立出来，成为直接向人大负责的机构，由人大选举产生，对人大及其常委会负责并报告工作。这样可以拓宽人大对财政、人事情况的了解渠道，充分发挥国家审计部门和监察部门的作用，形成对行政机关的监督合力。四要加强对监督者的监督。对于人大监督中“乱用权”、“错用权”而导致的不适当的决议，应有上级人大常委会依法加以改变或撤销，有关法律虽然有这方面的规定，但在实践中却很少见到实例。而对于人大监督中“有权不敢用”、“不作为”的情况没有作出相关规定；或者设想在上一级人大或者本级党委成立一个督查工作委员会，对本级人大常委会监督工作进行督查，规范人大监督工作的实践行为，促使各级人大常委会的工作真正实现“阳光监督”。
（四）树立地方人大监督刚性权威。一是监督方式方法要勇于创新。善于运用多种监督方式，把法律监督与工作监督结合起来，把监督事与监督人结合起来，把事前、事中和事后监督结合起来，把权力监督与群众监督、舆论监督结合起来，把代表监督与常委会的监督结合起来。二是遇到困难时要善于监督。面对困难和问题时要想方设法开展工作，坚信在现有的制度之下依然能够搞好监督。要由传统的听报告、搞审议等工作方式转向实地调查、听取群众意见上来，深入调查研究，认真撰写调研报告，逐个解决监督中的难题。三是要敢于运用法律允许的“刚性”监督手段。地方人大要敢于运用法律规定的询问、质询等刚性手段，根据监督对象的不同和具体情况，把“软性”监督与“刚性”监督结合起来，交替并用。对“一府两院”工作中出现的问题，要敢于监督，对严重失职造成失误的事件，要善于去问责。对关乎民生民权等一些重大问题，还要与运用重大事项决定权等结合起来去解决，要把法律赋予的各项职权用活、用足、用到位，进一步树立地方人大监督刚性权威。
作者：孙立良 阳江市人大常委会办公室 副主任
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